Sobre cidades e poder

É muito provável que nossa primeira experiência de comprar uma casa remeta a uma situação comum: as pecinhas de plástico vermelhas do Banco Imobiliário. No jogo, acumulamos endereços e imóveis. Quanto mais se tem, mais é possível cobrar e excluir os outros participantes. Como donos de bairros e ruas inteiras nas cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo, aprendemos a moldar a paisagem conforme a nossa vontade. 

A imagem do Banco Imobiliário extrapola facilmente o tabuleiro. Diante de discussões sobre planos diretores e leis de zoneamento, as câmaras municipais das cidades brasileiras se transformam em um balcão, com rodadas de tratativas acerca de diversos interesses privados. O setor da construção civil tem lugar privilegiado à mesa de prefeitos e vereadores — e é, mais do que um player, capaz de alterar significativamente as regras do jogo a seu favor. Não há nenhuma informação nova aqui. Ainda assim, há um jogo raramente nomeado: os vetores estruturais do poder. 

Falamos de “poder” em sentido amplo, em contraste com a tendência de fatiá-lo — em seus aspectos político, social e econômico, como se pudessem ser isolados. Na prática, essas esferas interagem e se retroalimentam, formando hierarquias e padrões de exclusão. Esse entrelaçamento quase sempre escapa ao desenho e à execução de políticas públicas, que tratam problemas urbanos sem enfrentar os mecanismos de concentração que os sustentam. Por conseguinte, as políticas públicas ampliam o poder dos vitoriosos nas inúmeras disputas distributivas cotidianas. Com isso, o poder, enquanto força estruturante das relações urbanas, segue fora das agendas locais e nacionais, e ficam intocados os fatores que definem quem decide e quem é excluído da vida da cidade.

O setor da construção civil tem lugar privilegiado à mesa de prefeitos e vereadores

Uma das maneiras de analisar a concentração de poder nas cidades é olhar por uma lente pouco explorada nos estudos urbanos: a concorrência. O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), órgão federal responsável por prevenir e reprimir práticas que prejudiquem a concorrência, inclusive abusos de poder de mercado, revelou inúmeros cartéis da mobilidade urbana. Como demonstram as investigações, parte deles envolve fraudes em licitações na construção civil que atingiram obras de transportes sobre trilhos em diversos municípios. 

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Em casos emblemáticos, grandes empreiteiras formaram o chamado “g5” (Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa, oas e Queiroz Galvão), dividindo lotes, impondo exigências técnicas restritivas — como a experiência prévia com o “tatuzão” do metrô de São Paulo — e até “montando” editais com preços e especificações que afastavam concorrentes. Leniências e delações revelaram a atuação coordenada do grupo entre o fim dos anos 90 e meados da década de 2010, envolvendo licitações em diferentes estados. Em alguns casos, essas práticas inviabilizaram a implementação ou expansão dos modais, afetando a oferta de transporte público.

Estudos indicam que a produção habitacional está concentrada nas mãos de poucas construtoras

No que diz respeito às redes de ônibus, promotorias e órgãos de controle apuram esquemas que combinam diferentes estratégias para neutralizar disputas em licitações. Em São Paulo, uma ação civil pública apontou que três consórcios, todos ligados ao mesmo grupo econômico, atuaram de forma coordenada, descumpriram obrigações contratuais e receberam valores acima do previsto, causando prejuízos de R$ 1,8 bilhão.

No Rio de Janeiro, a “máfia dos ônibus” concentrou em poucos empresários o poder de controlar a bilhetagem e repartir o mercado de transporte, além de financiar campanhas políticas. Em Minas Gerais, a Operação Apate identificou suspeitas de cartel em diversos municípios, com indícios de fraude em licitações e divisão prévia de contratos. Esse padrão é reforçado por prorrogações contratuais sucessivas, opacidade tarifária e integração vertical da cadeia — da fabricação da frota ao financiamento —, o que reduz a concorrência e perpetua a concentração de poder. O resultado é um serviço menos eficiente e mais caro e precário, especialmente nas periferias, onde a dependência de transporte é maior e as alternativas de mobilidade, mais limitadas.

Mobilidade urbana

Há muita clareza sobre a concentração de poder no âmbito da mobilidade urbana. Não é possível dizer o mesmo da atuação de construtoras e incorporadoras com empreendimentos em diversas cidades do país. Apesar de o mercado imobiliário ser concentrado, pouco contestável e decisivo na configuração da habitação urbana, ainda não avançamos, do ponto de vista regulatório, para analisar e combater esse acúmulo de poder. Mesmo que o Cade examine centenas de atos no setor, referentes à compra e à fusão entre incorporadoras e construtoras, a ausência de ferramentas que considerem as particularidades da concentração espacial e econômica no contexto urbano impede que os reais efeitos dessa dinâmica sejam avaliados pela autoridade concorrencial.

Estudos indicam que a produção habitacional, inclusive para famílias de baixa renda, está concentrada nas mãos de poucos incorporadores e construtoras, que têm capacidade de influenciar preços, ditar padrões contratuais e moldar o uso do solo urbano. Em um cenário de demanda elevada e oferta rigidamente controlada, essa estrutura reforça a especulação e aprofunda a exclusão territorial, afastando a moradia digna do alcance da maioria.

Se estamos engatinhando quando o assunto é a compra de unidades habitacionais, estamos ainda mais longe de discutir adequadamente o aluguel, seja ele de longo ou curto prazo. O crescimento de plataformas como o Airbnb, por exemplo, mostra que o debate sobre o poder nas dinâmicas urbanas se torna cada vez mais incontornável. Ao concentrar a intermediação de grande parte desse segmento em poucos operadores globais, o mercado de hospedagem em áreas turísticas e centrais passa a ser moldado por atores capazes de definir preços, condicionar a oferta e influenciar regras locais. Essa dominância não apenas distancia imóveis do uso residencial, pressionando aluguéis e acelerando despejos e remoções, mas também redesenha o equilíbrio de poder entre proprietários, inquilinos e governos.

Assimetrias

Determinantes para o cotidiano urbano, essas dinâmicas de poder se diluem no emaranhado de questões locais, passando despercebidas e tornando-se mais difíceis de enfrentar. Ao se manifestarem em mercados de “pequena” dimensão, escapam de autoridades acostumadas a lidar com operações de grande porte ou setores tradicionais. No combate antitruste, por exemplo, o foco recai sobre fusões bilionárias ou condutas transnacionais, enquanto práticas enraizadas no dia a dia das cidades — e igualmente capazes de consolidar o poder de agentes econômicos — permanecem à margem da fiscalização.

Esse vazio regulatório permite que estruturas concentradas se fortaleçam sem contestação, moldando silenciosamente as regras do espaço urbano e preservando um jogo no qual poucos decidem. Diferentemente do Banco Imobiliário que jogávamos quando crianças, não começamos na mesma posição, com a mesma quantidade de dinheiro disponível para todos. É um jogo repetido, com inúmeras assimetrias de informação e com uma desigualdade estrutural entre quem dá as cartas e quem é obrigado a se submeter às regras.