Coluna

Laryssa Kruger da Costa

Habitação social em debate

O que o programa Minha Casa Minha Vida nos ensinou sobre a política habitacional?

01fev2022 - 05h51 | Edição #54

O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) foi o maior programa habitacional do país. Polêmico, acumulou críticas desde o início. Foi também um marco nos investimentos na área, gerando importantes aprendizados para a política pública. A recente aprovação do Programa Casa Verde e Amarela decretou o fim do PMCMV, que já vinha passando por grandes contingenciamentos desde 2015 na modalidade que atendia aos mais pobres. Neste período de retração é essencial levantar algumas considerações menos óbvias sobre o programa para formular uma nova política habitacional.

As políticas de habitação no Brasil têm origem na década de 1930, quando a moradia passou a ser interpretada como problema social e reconhecida como responsabilidade estatal. De lá para cá tivemos duas políticas de proporções robustas, com altos investimentos e produção em escala nacional: o Banco Nacional de Habitação (BNH), criado em 1964 e extinto em 1986, e o PMCMV. Nessa trajetória, o principal desafio foi atender às famílias mais humildes, com renda de até 3 salários-mínimos, contemporaneamente chamada de habitação de interesse social. Esse grupo concentra mais de 80% do déficit habitacional, e raramente ele teria condições de acessar o mercado formal devido a restrições e instabilidades em sua renda, especialmente nas grandes cidades, onde o preço da terra é mais alto. 

Ainda que formalmente os programas considerassem como público-alvo aqueles com renda de até 3 salários, na prática eles excluíam a população mais pobre: nenhuma das políticas federais anteriores ao PMCMV solucionou esse desafio, porque suas estruturas de financiamento estavam apoiadas na sustentabilidade dos investimentos, condicionando o acesso ao crédito à capacidade de pagamento das famílias, a fim de perseguir o retorno dos investimentos feitos. Devido à inadimplência, os agentes financeiros gestores da política reduziam significativamente o atendimento de interesse social, priorizando aqueles com renda próxima ao teto, que representavam menor risco.

O atendimento sistemático à população mais pobre só ocorreu com o Minha Casa Minha Vida, quando o instrumento do subsídio foi posto em prática em larga escala para barrar a inadimplência

Só com o PMCMV o instrumento do subsídio foi posto em prática em larga escala para barrar a inadimplência, já que o programa não dependia da restituição dos investimentos pelo beneficiário. A chave para o seu sucesso foi retirar o foco da capacidade de pagamento dos beneficiários, deslocando-o para uma dimensão social.

O PMCMV não representa uma ruptura em relação às políticas públicas anteriores. Seu desenho é fruto do incremento de políticas passadas, aproveitando estruturas burocráticas, como fundos e atores com capacidades de implementação, como o setor privado da construção civil e a Caixa Econômica Federal, herdeira do BNH.

Ao completar dez anos de existência, em 2019, o programa alcançou a marca de 5,5 milhões de moradias, o mesmo que o seu antecessor BNH contratou ao longo de 22 anos. À frente de seu antecessor, o PMCMV foi capaz de incorporar a dimensão redistributiva na política de escala, atendendo tanto o mercado popular como social. “Mercado popular” ou “segmento econômico” são nomes utilizados para se referir ao atendimento habitacional para famílias com renda de até R$ 6.500 mensais. Já a habitação social se refere à renda familiar mensal de até R$ 1.800, também chamada de Faixa 1.

Subsídio de 95%

Outras colunas de

Laryssa Kruger da Costa

Na habitação social as moradias eram adquiridas pelo Estado com subsídio mínimo de 95% do valor do imóvel para as famílias beneficiadas. Essa estratégia, além de alcançar quem mais precisava, garantiu a segurança dos investimentos do setor da construção civil, outro impasse na promoção desse segmento. Outra decisão acertada foi a separação entre o atendimento de interesse social e mercado popular. Isso evitou que as subvenções fossem drenadas para os de renda mais alta, mas que também não eram atendidos pelo mercado formal, ainda avesso ao risco de produzir para o segmento econômico.

Foram contratadas 1,9 milhões de habitações sociais em todo o país, cerca de 32% do total do PMCMV. Assim, apesar de o número de contratações de mercado popular ser superior, os subsídios estiveram concentrados no atendimento da população de baixa renda. Os investimentos advindos do Orçamento Geral da União, a fundo perdido, são da ordem dos R$ 100 bilhões, dos quais quase R$ 90 bilhões destinados exclusivamente à habitação social. Já os subsídios do mercado popular são frutos sobretudo da poupança compulsória do salário do trabalhador, financiados pelo Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), havendo onerosidade do valor do imóvel e retorno de investimentos e juros, ainda que subsidiados.

Ao completar dez anos de existência, em 2019, o programa alcançou a marca de 5,5 milhões de moradias, o mesmo que o seu antecessor BNH contratou ao longo de 22 anos

Vale destacar que, segundo pesquisas do setor da construção, os tributos arrecadados na Faixa 1 foram superiores ao total de investimentos do Orçamento da União, o que garantiu o retorno das aplicações para toda a sociedade. A cadeia da construção representa hoje cerca de 7% do PIB do país, mas chegou a representar 12% entre 2013 e 2014, no auge do PMCMV. Em todos os cenários, é um dos setores que mais gera empregos. Estima-se que durante o PMCMV foram gerados diretamente 3,5 milhões de postos de trabalho, ou 390 mil vagas ao ano.

O mercado da construção civil desempenhou papel central no PMCMV, sendo seu protagonismo o aspecto-chave para garantir a produção rápida e em escala que a produção pública e estatal não poderia trazer. Isso porque o PMCMV não dependia da capacidade dos municípios para realizar contratações, delegando essa função ao know how do setor privado, que demonstrou sua eficiência quanto aos números. Isso não significa que os municípios não poderiam exercer ou não exerceram protagonismo como corresponsáveis pela política, as capacidades e o grau de engajamento municipal no PMCMV ficam claros através da implementação e resultados diversificados do programa em todo o país. 

Essa independência relativa do PMCMV em relação às capacidades dos entes subnacionais era politicamente benéfica para os governadores e principalmente para os prefeitos, que assumiam os ganhos políticos das habitações entregues sem necessariamente apresentar contrapartidas. Esse modelo permitia que pudessem destinar recursos de seus orçamentos enxutos para outras áreas prioritárias, sem comprometer as entregas na área habitacional. 

Apesar dos impasses amplamente conhecidos, como de não termos avançado tanto em relação ao padrão de produção periférico ou em qualificar a infraestrutura do entorno dos conjuntos, o PMCMV trouxe aprendizados importantes. O arranjo de atendimento à população mais pobre e a eficiência produtiva do mercado já foram evidenciadas. Nos resta ainda aprimorar a regulação da inserção urbana das habitações e sofisticar a governança no nível local. O atual Programa Casa Verde Amarela vai na contramão destes aprendizados.

Carol Quintanilha fotografou o interior de 50 moradias de conjuntos do programa Minha Casa Minha Vida em São Bernardo do Campo (SP)

{{gallery#56}}

Quem escreveu esse texto

Laryssa Kruger da Costa

Mestre em arquitetura e urbanismo, é gestora de Políticas Públicas e pesquisadora no Insper.
 

Matéria publicada na edição impressa #54 em outubro de 2021.