Desigualdades,

História do nosso atraso educacional

Jornalista examina em detalhe dois problemas sérios: a falta de recursos para o ensino e a retenção dos alunos

01jan2023 - 08h51 | Edição #65

Inicio com uma confissão: Antônio Gois escreveu um livro que eu gostaria de ter escrito. Em O ponto a que chegamos, o jornalista especializado em educação mastiga para seus leitores a literatura sobre a história do atraso educacional brasileiro. O resultado é um livro enxuto e fácil de digerir, mas ao mesmo tempo rigoroso. Trata-se de um esforço de síntese admirável de uma literatura que envolve pedagogia, história, ciência política e economia — áreas pelas quais o autor navega sem sobressaltos. O estilo conciso é digno da metáfora de Hemingway sobre textos e icebergs: percebe-se que o texto apresentado é apenas a ponta de um conhecimento acumulado por anos.


Em O ponto a que chegamos, Antônio Gois mastiga para seus leitores a literatura sobre a história do atraso educacional brasileiro

A tese principal do livro é que, “como sistema, nunca tivemos educação de qualidade” (grifo meu). Isso não implica negar que havia estudantes (em geral oriundos das classes média e alta) que recebiam um ensino relativamente adequado em escolas públicas do passado. O problema é que poucos se beneficiavam disso. Por isso a ênfase no “como sistema”: o sistema escolar brasileiro era elitista e atendia poucas crianças, ao mesmo tempo que espantava das escolas boa parte da população. Isso se dava principalmente por meio de altas taxas de repetência, que estimulavam a evasão.

O ponto a que chegamos tem duas partes. A história da política educacional no Brasil é o tema da primeira, cujos capítulos seguem, grosso modo, as mudanças de regime político de forma cronológica. Na segunda parte, Gois faz um exame mais detalhado de alguns assuntos desafiantes que perpassam a obra e continuam atuais. Começarei aqui discutindo o “peso” de nosso histórico educacional. Em seguida, tratarei de dois temas “guarda-chuva” que se sobressaem na obra de Gois: os problemas de financiamento, abrangendo suas repercussões sobre despesas em educação, atratividade da carreira docente e desempenho dos estudantes; e os altos níveis de retenção, incluindo aqui problemas como repetência e evasão escolar.

Desigualdades educacionais entre descendentes de escravizados e de imigrantes eram evidentes

Na conclusão do livro, Gois reconhece “o peso do passado” como uma poderosa barreira, ainda que não intransponível, contra a melhora da nossa educação. Em outras palavras, a inércia institucional é uma espécie de armadilha: mudar o status quo é uma tarefa custosa. Onde estariam as origens desse “peso do passado”? O autor parece sugerir algumas possibilidades no primeiro capítulo da obra.

A partir de um estudo de Alceu Ferraro, Gois sugere que o “liberalismo à brasileira”, cuja origem estaria na coexistência entre ideais liberais e um regime escravocrata, contribuiu para o nosso atraso educacional ainda no século 19. De fato, as vantagens comparativas do setor agrário brasileiro no comércio internacional faziam com que pessoas ligadas a esse segmento estivessem entre os principais defensores do liberalismo. Em artigo sobre a intervenção estatal na Primeira República, Steven Topik afirma que, diferentemente de sua congênere brasileira, o liberalismo na Europa tinha maior suporte de camadas urbanas, mais sensíveis a direitos civis e a políticas inclusivas. A hipótese da influência do nosso liberalismo sobre o atraso educacional é interessante e merece mais estudos, embora não seja facilmente demonstrável.

Ainda no capítulo inicial, Gois elenca um segundo (e mais direto) efeito da escravidão sobre os resultados educacionais. Além da bibliografia levantada pelo autor, há boas evidências de que os descendentes de escravizados estavam em expressiva desvantagem econômica e social em relação a outros grupos, com barreiras de acesso e permanência na escola. A pesquisa de Karl Monsma, ainda que circunscrita ao Oeste Paulista, evidencia as dificuldades enfrentadas pelos descendentes de escravizados no período pós-Abolição. Diversos trabalhos mostram que a imigração estimulou a educação, em parte porque os sistemas escolares de seus países de origem eram mais desenvolvidos. As desigualdades educacionais entre descendentes de escravizados e de imigrantes, portanto, já eram evidentes por volta da virada do século.

A concentração de recursos no governo central gerou um subfinanciamento crônico da educação básica

Nosso passado escravocrata, no entanto, provavelmente não explica todos os males. A excessiva centralização tributária também teve papel fundamental em determinar o nosso padrão de financiamento educacional. Esse tema também aparece no capítulo inicial sobre o Império, que define o tom do livro. Gois destaca os problemas da divisão de responsabilidades e dos recursos tributários entre diferentes níveis de governo. A concentração de recursos nas mãos do governo central gerou um problema crônico de subfinanciamento do que hoje chamamos de educação básica, historicamente uma responsabilidade dos governos subnacionais. Esse fenômeno é praticamente uma constante ao longo de toda a história, como documentam os estudos consultados por Gois em diversos períodos desde o Império. Em uma reedição dos debates sobre as origens coloniais do desenvolvimento no longo prazo, o tipo de inserção do país no comércio internacional no período colonial, que estimulou a adoção da escravidão, e o peso do governo central parecem ter deixado heranças nefastas sobre nossa educação.

Infelizmente, não há material quantitativo farto para analisar as despesas educacionais até pelo menos 1933, quando documentos oficiais passaram a publicar estatísticas anuais de despesas em educação. Embora bem escrito como os demais, o capítulo sobre a Primeira República evidencia as importantes lacunas na pesquisa acadêmica sobre o período. Contudo, não se pode responsabilizar o autor pelas omissões: buscar mais informações sobre esse período é tarefa importante da agenda de pesquisa.

Falta de prioridade financeira

Com mais dados disponíveis, não surpreende que o tema do financiamento volte com mais força nos capítulos que cobrem períodos posteriores à Primeira República. O autor enfatiza a falta de prioridade financeira para a educação básica em momentos cruciais, como durante o Plano de Metas no governo Kubitschek (1956-61). Não obstante alguns ganhos a partir do governo Goulart (1961-64) e o aumento da carga tributária nos primeiros anos do regime militar, os problemas de subfinanciamento da educação básica retornaram diante de outras prioridades como a expansão do ensino superior e o esforço industrializante em tempos de crise internacional.

Ao analisar o período sob o regime militar, Gois recupera análises contemporâneas a respeito das despesas em educação, com destaque para a pesquisa de J. C. Melchior, que detectou uma inflação artificial das estatísticas de gastos educacionais na década de 70. Essa distorção não parece comprometer gravemente as séries de despesas públicas em educação computadas por Paulo Maduro e revisadas por mim (com a ajuda de Isabela Menetrier). Todavia fica claro que um trabalho exaustivo de uniformização metodológica de séries históricas de despesas públicas (não apenas de educação), embora custoso, seria bastante útil.

Chegando ao período da redemocratização, o livro documenta avanços nas regras de financiamento e elevação de gastos em educação. Gois aprofunda o debate em um capítulo especialmente dedicado a financiamento e qualidade. Nesse ponto, o livro discute o que alguns comentaristas repetem indefinidamente: o aumento da despesa em educação dos últimos decênios teria tido pouco efeito sobre o desempenho de estudantes em testes como o Programme for International Student Assessment (pisa), um exame de proficiência aplicado em diversos países.

Aqui vale recuperar a origem desses argumentos. Diversos estudos quantitativos (com destaque para o Relatório Coleman e os estudos de Eric Hanushek) indicavam que a elevação de despesas com educação — incluindo aumento nos salários de professores — não influenciava o desempenho de estudantes em testes de proficiência. A mensagem se espalhou por meio de livros de divulgação e colunas de jornais também no Brasil. Diante das restrições fiscais, a ideia era clara: já gastamos muito com educação.

A importância dos salários

Sem dúvida, é necessário aumentar a eficiência do gasto público (e não apenas em educação) no Brasil. Entretanto, Gois menciona evidências mais recentes de que elevações de gastos, principalmente com salários de professores, podem ter efeitos positivos no longo prazo — o que tem a ver com atrair profissionais cada vez mais qualificados para a carreira docente. Ainda que sindicatos docentes exagerem nos efeitos positivos de maiores salários, causa-me espanto que alguns economistas pareçam acreditar que salários não interferem na escolha profissional. Gois enfatiza corretamente a atratividade da carreira como ponto crucial.

Além disso, o autor aponta que historicamente o país gastou em educação bem menos do que países da ocde em percentual do pib. Isso parece ter afetado a atratividade da carreira docente no Brasil: no capítulo sobre o período 1945-64, Gois apresenta materiais de fontes primárias (trechos de jornais) documentando os baixos salários de professores, uma vez que, até onde sei, não há uma série histórica de salários de docentes (outra tarefa da pesquisa futura sobre o tema). Como a transmissão de capital humano entre gerações tem papel crucial, “países cuja população adulta tem maior nível de instrução por causa dos esforços públicos feitos no passado apresentaram uma vantagem na comparação com nações onde esse investimento foi tardio”. Nossos problemas não são, portanto, apenas de eficiência, embora também o sejam.

Vale notar ainda que a estagnação do desempenho em exames como o pisa nos últimos anos parece resultar em parte de algo positivo: a permanência de estudantes na escola. Os maiores índices de evasão no passado faziam com que muitos jovens nem participassem dos exames de proficiência. Em contextos como o nosso, utilizar tão-somente o resultado no pisa como indicador de avaliação pode ser enganoso. Uma geração de estudantes que permanece na escola pode ter acumulado mais capital humano mesmo quando os resultados de testes de proficiência apresentam um escore médio menor, uma vez que a evasão enviesa para cima os resultados ao excluir os jovens que teriam pior desempenho.

Já que toquei no tema da evasão, é o momento para discutir um assunto correlato: a retenção dos estudantes. Gois destaca que a escola era vista como um mecanismo de seleção dos “melhores”. Por isso, nosso sistema dispunha de diversos métodos de retenção. Um deles era o exame de admissão ao ensino ginasial — uma barreira à progressão de quem concluía o nível primário. Aqui vale uma pequena crítica: a narrativa nos leva a crer que o exame de admissão teria sido introduzido sob a gestão de Gustavo Capanema, titular do Ministério da Educação e Saúde (mes) de Vargas entre 1934 e 1945. No entanto, esse exame foi instituído por Francisco Campos, o primeiro titular do então recém-criado mes, em 1931. O exame acabou perdurando por quatro décadas, até que uma reforma educacional durante a ditadura militar o extinguiu na década de 70. Vale notar que tecnocratas vinculados ao regime militar (como Roberto Campos) entendiam o exame de admissão como o principal gargalo do sistema educacional, o que explica o teor da reforma. Entretanto, havia algo ainda mais grave.

Nossos altos índices de repetência contrastam com o que ocorreu durante a expansão do ensino nos EUA

A repetência era, na realidade, o maior gargalo em termos de retenção. A tese de que nosso sistema se excedia nas reprovações não é nova. Gois nos informa corretamente que Teixeira de Freitas, estudioso que teve papel central na criação do ibge, já indicara que o problema da repetência nas primeiras séries era grave na década de 40. Apesar disso, não se deu a atenção devida à questão, o que só ocorreu a partir dos estudos realizados com o modelo Profluxo em meados da década de 80. Vale acrescentar aqui que nossos altos índices de repetência ao longo da história contrastam com o que ocorreu durante a expansão do sistema educacional nos Estados Unidos, um dos países líderes em termos de matrícula no ensino primário no final do século 19. Conforme obra conhecida de Claudia Goldin e Lawrence Katz, o sistema escolar norte-americano era “misericordioso” (na falta de tradução melhor para forgiving) e não estimulava a retenção — ao contrário da máquina de exclusão que era a escola brasileira.

É possível que o principal fator para a evasão escolar não fosse uma cultura excludente de elevadas taxas de repetência, mas o custo de oportunidade para as crianças pobres de frequentar a escola. Se isso for verdade, um crescimento econômico que beneficiasse as famílias pobres, medidas de desestímulo ao trabalho infantil ou um programa de transferência de renda ao estilo Bolsa Família (o que não parece ser um contrafactual razoável em meados do século 20) teriam sido ótimas políticas educacionais. Sem estudos que analisem essas hipóteses, é difícil dizer algo mais a respeito.

No passado, tínhamos uma escola excludente, mas que talvez atendesse melhor algumas poucas crianças

Pobreza e trabalho infantil, no entanto, certamente também existiam em algum grau nos EUA no final do século 19 — e, mesmo assim, o país universalizou o ensino primário. Portanto, é provável que a “pedagogia da repetência”, parafraseando o título de um artigo conhecido de Sérgio Costa Ribeiro, seja uma importante causa do nosso atraso. Se assim for, Gois está certo em afirmar que o nosso sistema educacional estava longe de funcionar como deveria. Para alguns, afirmar que “nunca tivemos educação de qualidade” pode parecer inapropriado para descrever a disfuncionalidade histórica de nosso sistema educacional, mas o saudosismo claramente não procede.

Por outro lado, a percepção de que perdemos alguma coisa no meio do caminho não parece ser simplesmente uma romantização do passado. De fato, a expansão educacional ocorrida após a redemocratização veio acompanhada de deterioração na infraestrutura e nas condições de trabalho em muitos contextos. Além disso, não obstante melhorias em alguns indicadores, os resultados estão muito aquém do desejado. No passado, tínhamos uma escola certamente excludente, mas que talvez atendesse melhor as poucas crianças que tiveram sorte em prosseguir nos estudos (embora não tenhamos dados a respeito); hoje atendemos mais crianças e sabemos dos enormes desafios no aprendizado.

A pergunta então é: por que, após a redemocratização, não conseguimos incluir mais crianças na escola atingindo um aprendizado satisfatório? Dado o tamanho do desafio, seria injusto esperar do autor uma receita de bolo para resolver o problema. Os fatores apontados ao longo do livro já são grandes contribuições para se pensar em soluções. 

Quem escreveu esse texto

Thomas H. Kang

Doutor em economia pela UFRGS,  é professor da ESPM.

Matéria publicada na edição impressa #65 em outubro de 2022.