Direito,

O entulho autoritário era estoque

O regime nascido da Constituição de 1988 não apenas incorporou práticas da ditadura, mas criou formas novas de autoritarismo

01mar2020 - 01h00 | Edição #31 mar.2020

O fenômeno autoritário está sempre à espreita. Autoritário é o poder que ignora limites, que interfere arbitrariamente na liberdade e na autonomia, que restringe direitos sem justificativa aceitável. Impõe-se (ou tenta se impor) pela força, não por consideração ao bem comum, à legalidade, à verdade ou a qualquer outra razão compartilhada. Não se deixa controlar nem ser responsabilizado.

Todo ato ou poder autoritário contém dose de violência, ainda que nem toda violência seja autoritária. Quando se manifesta, contamina a legitimidade do poder, que se desmancha em força bruta e perde lastro normativo, seja moral ou jurídico, para demandar obediência.

Não há apenas atos autoritários avulsos e contingentes. Aprendemos a classificar personalidades autoritárias, culturas autoritárias, instituições autoritárias, regimes políticos autoritários. Com ajuda da filosofia e da ciência política, da sociologia e da história, passamos a observar as variáveis contextuais e institucionais que empurram a transição do autoritário para o democrático e vice-versa.

O direito, ou o conjunto de leis, instituições e doutrinas jurídicas, tem uma relação ambivalente com o autoritarismo: pode servir como instrumento para otimizar sua eficiência; ou como mecanismo de sua contenção e neutralização, inspirado nos ideais do constitucionalismo, do estado de direito, do “governo das leis, não dos homens” (rule of law, not of men). As duas funções podem se alternar na história. Ou podem, curiosamente, coexistir num mesmo tempo e espaço.

Essa ambivalência é fundamental para entender a história constitucional brasileira. Em certas situações e diante de certos sujeitos e grupos, o direito oferece o aparato para legitimação da força, da arbitrariedade, da discriminação e da hierarquia social; em outras, um anteparo de proteção contra o abuso de poder.

Esse amálgama das duas coisas faz mais trabalhosa a vida do observador de nosso dia a dia constitucional.

Na tipologia dos regimes políticos, a dicotomia entre autoritário e democrático é referência para determinar a legitimidade ou a qualidade moral de um regime. Esses são os rótulos primários para classificar os períodos da história brasileira.

Cartilhas narram a evolução política brasileira do século 20 como uma sequência alternada entre os dois tipos. A Constituição de 1988 teria sido o marco de ruptura com um passado ditatorial e o símbolo do mais ambicioso processo de democratização do país. Completados seus trinta anos, importa indagar, mais uma vez, o que essa experiência tão promissora na origem carrega de autoritário. E que diferença essa Constituição fez para cada estrato da sociedade brasileira.

O entulho autoritário

Uma forma de pensar os obstáculos para a consolidação da democracia foi recorrer à metáfora do “entulho autoritário”. A expressão foi ventilada em 1979 pela oposição ao presidente militar João Baptista Figueiredo para designar a caótica ordem jurídica brasileira após a revogação dos atos institucionais, decretos de exceção impostos pela ditadura.

A denúncia do “entulho autoritário” pelo pmdb (ou pelo grupo de “oposição autêntica” liderada por Fernando Lyra) e pela oab (presidida por Raymundo Faoro) apontava que, apesar da revogação dos atos institucionais, persistiam na ordem jurídica leis e instituições com a tônica autoritária da ditadura militar. Continuava “uma colcha de retalhos muito mal retalhada”, na síntese de Daniel Aarão Reis.

Era o caso da Lei de Segurança Nacional, utilizada pelo governo militar para restringir o habeas corpus e outros direitos a opositores do regime, e da Lei de Greve, manobra do Executivo para esvaziar o direito de greve previsto pela Constituição de 1946.

O plano de “remoção do entulho autoritário” não se contentaria com a mera revogação dessas leis: seria necessária a instauração de uma Assembleia Nacional Constituinte para que uma nova Constituição se encarregasse de reorganizar a disciplina jurídica do poder político e de democratizar o Estado. A remoção do “entulho” seria estratégia constitucional de transição da autocracia para a democracia.

A partir daí, a expressão passou a ser utilizada para além das ambições da Constituinte de 1987-1988. No período posterior à promulgação da Constituição, o “entulho autoritário” se firma no vocabulário político brasileiro para designar um conjunto bastante heterogêneo de permanências jurídicas e institucionais do passado.

O exemplo mais recorrente desse entulho é a manutenção da blindagem das polícias militares e das Forças Armadas na Constituição de 1988. Sua arquitetura e estrutura de mando, seus mecanismos corporativos de controle e sua filosofia pré-democrática seriam incompatíveis com padrões democráticos de organização do poder e das funções de defesa e segurança pública. Algo que se tornou consenso entre estudiosos do tema.

O segundo exemplo invocado foi a ausência de acerto de contas e responsabilização pela violência política e repressão de dissidentes durante a ditadura militar. A Lei de Anistia teria impedido uma condenação pública — simbólica e judicial — dos responsáveis pelas violações. Tal complacência com a violência política teria protegido condutas formais e informais inadmissíveis a uma ordem jurídica democrática. E permitido sua sobrevida.

A esses exemplos autoevidentes, autores diversos somaram um conjunto heterogêneo de outras leis, arranjos institucionais e privilégios corporativos: as prerrogativas de grupos específicos de burocratas — militares, juízes, promotores, agentes da administração pública — que a Constituição, leis e decisões judiciais preservaram; ou a hipertrofia do Poder Executivo federal, produto da sua multiplicidade de competências exclusivas e unilaterais que permaneceram isentas de parâmetros de controle. Somaram outros exemplos: desde a regulação da mídia, alegadamente “oligopolizante e autoritária” (a Lei de Imprensa, de 1967, veio a ser declarada inconstitucional pelo stf em 2009), até o sistema de concessões minerárias, supostamente “intervencionista e autoritário”.

O discurso parece sugerir que a quase totalidade das práticas autoritárias remanescentes no Estado brasileiro são legados da ditadura militar ou de passado ainda mais remoto. Nosso autoritarismo seria um “entulho”: destroço, escombro, material inaproveitável, um resto à espera de sua liquidação. É metáfora otimista, que indica uma herança moribunda. Para consolidar a democracia bastaria eliminar os cacos da ditadura.

O estoque autoritário

Os trinta anos da Constituição de 1988 ajudaram a perceber que o entulho autoritário não era entulho, mas estoque. Renovar a metáfora, contudo, não basta. É necessário entender como e por que o estoque cresceu e se diversificou. Não houve somente a continuidade do velho, uma simples apropriação do entulho. No ventre da democracia de 1988 foram criadas formas renovadas e originais de autoritarismo. Mesmo as formas que guardam afinidade com modelos do passado não podem simplesmente confundir-se com eles.

Lilia Schwarcz, autora de Sobre o autoritarismo brasileiro (Companhia das Letras, 2019), dá um exemplo: “Não há só uma continuidade entre escravidão e racismo. Estamos recriando o racismo estrutural e institucional”. Edson Teles, co-organizador do livro O que resta da ditadura: a exceção brasileira (Boitempo, 2010), também ecoa essa ideia: “O pior é que não se pode dizer que há simplesmente uma continuidade. No atual contexto, o questionamento sobre o que resta da democracia nos obriga a constatar que a violência já é significativamente maior do que nos anos anteriores”.

O grau de institucionalidade que adquiriram a prisão arbitrária, a tortura e a letalidade policial, acobertadas por estratégias como a invocação do “desacato” ou os “autos de resistência”, ou a simples inviabilização de investigações e de controle, talvez sejam os exemplos mais gritantes de um estoque renovado. O fracasso de novas tentativas de prestação de contas com o passado autoritário — como a Comissão Nacional da Verdade, cuja legitimidade de meios e fins as Forças Armadas jamais abraçaram — continua a alimentar esse estoque.

Mapear e denunciar o estoque autoritário, tanto o antigo quanto o renovado, talvez seja a agenda de pesquisa teórica e empírica mais importante para o direito brasileiro. E deve ser permanente. Pois não conseguimos dar conta de enfrentar o autoritarismo se enxergamos apenas as formas mais brutas e toscas de sua manifestação. Há variantes mais sutis e cotidianas, tecnocráticas e cifradas, que ainda passam como naturais ou como tradições inofensivas.

Sem banalizar a diferença de gravidade entre as múltiplas formas, é importante detectar seu denominador comum. E assim desenvolver repertório mais abrangente e holístico, que percebe autoritarismo nas nuances de práticas estatais naturalizadas como democráticas.

Autoridades públicas buscam com frequência valer-se do direito para disfarçar o exercício abusivo do poder. O direito pode a qualquer momento prestar serviços ao autoritarismo. Importantes formas de autoritarismo são capazes de sobreviver impregnadas em instituições jurídicas, escondendo-se à sombra de um regime político democrático.

O autoritarismo é uma categoria que precisa permear análises de desempenho de instituições democráticas. O estoque autoritário está à disposição de qualquer novo governo que queira utilizá-lo em seu favor. Está nos Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo. Nas práticas formais e também nas informais. É só olhar na prateleira.

Quem escreveu esse texto

Conrado Hübner Mendes

Professor de direito da USP, é autor de Constitutional Courts and Deliberative Democracy (Oxford).

Matéria publicada na edição impressa #31 mar.2020 em fevereiro de 2020.