Direito,

A Carta decifrada

Obra coletiva faz um balanço das três décadas da Constituição brasileira

01set2019 - 01h11 | Edição #26 set.2019

A Constituição brasileira completa três décadas atraindo detratores e entusiastas recorrentes. No coro de celebração, costuma-se enfatizar sua generosidade em termos de direitos — de saúde, educação e meio ambiente equilibrado a garantias mais específicas no campo das relações de trabalho, da assistência social ou do processo penal. Com essas promessas generosas, a Constituição teria contribuído para tornar a sociedade brasileira mais justa e menos desigual. É essa mesma generosidade, porém, que alimenta muitas vozes críticas, para quem a Constituição teria prometido demais. As promessas seriam irrealizáveis, e caberia aos políticos do presente definir prioridades e governar sem tantas amarras do passado.   

Generosa ou irrealista, transformadora ou engessante, as duas perspectivas encaram o texto constitucional primariamente como lista de direitos. Mas constituições são muito mais do que isso. O jurista argentino Roberto Gargarella observa que, na história do constitucionalismo latino-americano, a ênfase excessiva na enumeração de direitos tem um custo — não em termos de governabilidade, mas de impacto real desses mesmos direitos. Identificar a tarefa de elaborar ou reformar uma constituição com uma lista de direitos é perder de vista a constituição como regulação do poder político — como e por quem ele pode ser conquistado e exercido.  Se essa parte “orgânica” do texto, que Gargarella compara a uma “casa de máquinas” da Constituição, permanece a mesma de sempre, a política continuará sendo pouco responsiva às novidades incluídas na lista de direitos, e é pouco provável que a generosidade textual se traduza em transformação social. 

A obra coletiva A Carta: para entender a Constituição brasileira, organizada por Naercio Menezes Filho e André Portela Souza, é uma importante contribuição para sabermos se e como a Constituição colaborou para efetivamente promover transformação social. Enfrentar essa pergunta exige ir além da visão da Constituição como “lista de direitos”, e requer tomar a previsão constitucional de um “direito à saúde” ou de um “direito ao trabalho” como pontos de partida, não de chegada. Mas A Carta também vai além da metáfora da “casa de máquinas”, que, ao menos na proposta de Gargarella, trata basicamente da organização de poderes, das eleições e do funcionamento do sistema político. Os capítulos do livro analisam e fazem um balanço da performance das estruturas e mecanismos institucionais criados para implementar as políticas públicas geradas ou exigidas pelas promessas do texto constitucional. 

O texto constitucional teve impacto positivo no combate à exclusão no país

Quais arranjos institucionais foram criados, na própria Constituição e na legislação posterior, para concretizar essas políticas de promoção de saúde, educação, trabalho, igualdade e seguridade social? Qual o seu objetivo esperado, e qual tem sido o real impacto, na vida do país, dessas políticas públicas constitucionalizadas? A maior parte dos capítulos responde a essas perguntas analisando o desenho e os efeitos de arranjos institucionais tipicamente menos discutidos do que a lista de direitos ou a organização de poderes, como o Sistema Único de Saúde (sus), as vinculações orçamentárias e regras de financiamento de políticas públicas em áreas como saúde e educação, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (fgts) e o Sistema Único de Assistência Social (Suas). O livro produz, assim, um diagnóstico empírico do funcionamento de uma “sala de máquinas” constitucionalmente ampliada. 

Esse conjunto de textos é bastante diferente do que encontramos na grande maioria dos livros comemorativos do aniversário da Constituição. Especialmente quando produzidas por juristas, essas obras vão ou se esgotam na perspectiva da Constituição como “lista de direitos”, ou dão uma espiada um tanto quanto limitada na “sala de máquinas”. Na narrativa dominante no direito constitucional brasileiro, o Judiciário parece ser peça central da promoção e proteção de direitos. Os avanços substantivos de promoção de igualdade e justiça social na sociedade brasileira desde 1988 seriam, nessa visão,  resultado sobretudo de uma “dobradinha” entre constituintes, que criam direitos, e juízes, que os concretizam ao decidir casos e interpretar o texto constitucional.

Fazer a diferença

Nas faculdades de direito, os debates raramente chegam às estruturas que A Carta disseca; no máximo, discute-se a repartição de competências nos três níveis da federação, para legislação e formulação de políticas sobre esses temas. Mais do que um problema de ensino, há aqui uma limitação mais ampla da formação dos profissionais e professores de direito no Brasil (categoria na qual está incluído o autor desta resenha). Somos obcecados por catálogos de direitos e sua implementação pelo Poder Judiciário, cujos limites e poderes discutimos à exaustão. Mas quantos professores de direito constitucional conseguem explicar, em linhas gerais, o sistema criado em 1988 para financiar, regular e promover o ensino básico no país? Ou os diversos mecanismos do sistema de assistência social — que, como mostra A Carta, têm contribuído para reduzir a desigualdade nas últimas três décadas? 

No imaginário dos juristas, a “casa de máquinas” é ocupada sobretudo por juízes. No livro, porém, eles perdem a primazia na história da transformação da realidade social de acordo com a Constituição. Mesmo o capítulo sobre o sistema de justiça encara essas instituições como parte de um arranjo maior de implementação de políticas públicas — dentro do qual, aliás, como os dados sugerem, o saldo da performance judicial nem sempre é positivo. 

O subtítulo — Para entender a Constituição brasileira — pode soar ambicioso demais à primeira vista, considerando que o livro não inclui o que seria necessário para entender a Constituição de maneira abrangente. Não há, por exemplo, uma discussão mais ampla sobre organização dos poderes, embora o capítulo de Rogério Arantes e Cláudio Couto conecte o fenômeno da  “constitucionalização de políticas públicas” com o funcionamento do sistema político. 

No livro, os juristas perdem a primazia na história da transformação da realidade

Além disso, há pouca discussão sobre o processo de elaboração da Constituição, ainda que alguns capítulos contextualizem as escolhas constitucionais em termos da dinâmica política da constituinte (por exemplo, trabalho) ou da ruptura com a ordem jurídica autoritária (por exemplo, sistema de justiça). Mas, se pensarmos na grande lacuna que este livro preenche, a ambição do subtítulo se justifica em termos relativos. Sem textos como aqueles reunidos em A Carta, continuaríamos sem conhecer partes fundamentais da estrutura de transformação social criada pela Constituição, e não poderíamos de fato responder à pergunta fundamental: o texto de 1988 fez diferença na vida das pessoas? 

Em resposta a essa pergunta, os dados reunidos no livro indicam que, mesmo sem ter agradado plenamente a nenhum dos lados nos debates sobre essas políticas, a Constituição teve um impacto positivo no combate à exclusão e à desigualdade no país, em diversas dimensões. E, ao contrário do que podem pensar os juristas, a “cadeia de transmissão” das promessas à realidade não foram decisões judiciais, mas sim políticas e criações legislativas inspiradas, provadas e moldadas pelo texto constitucional.  

Quem escreveu esse texto

Diego Werneck Arguelhes

Professor associado do Insper, é coautor de Onze Supremos: o Supremo em 2016 (Letramento).

Matéria publicada na edição impressa #26 set.2019 em agosto de 2019.