Desigualdades,

Sem direitos nem documento

Pesquisa de jornalista e antropóloga sobre pessoas que buscam por anos obter registro civil contribui para análise de políticas de inclusão

27jun2022 - 16h53 | Edição #59

“Invisibilidade e registro civil: garantia de acesso à cidadania no Brasil.” A escolha desse tema para a redação do Enem em 2021 surpreendeu a muitos que desconheciam a existência de brasileiros indocumentados — pessoas que são excluídas dos direitos mais básicos, como o acesso à educação, à saúde, à proteção legal ao trabalho, ao voto e até mesmo à identificação no momento do sepultamento.

Um dos textos de referência disponíveis para apoiar os estudantes na elaboração da redação foi extraído do livro Invisíveis: uma etnografia sobre brasileiros sem documento, da jornalista e antropóloga Fernanda da Escóssia. O livro é resultado de sua tese de doutorado, na qual realizou extensa pesquisa de campo no “ônibus do sub-registro”, um serviço especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro responsável pelo atendimento a pessoas indocumentadas.

Fio dos direitos

Para escrever sobre o livro, é preciso antes fazer uma confissão. Quando soube de sua publicação, minha primeira reação foi de repulsa em relação ao título escolhido pela autora, pois sempre achei que definir uma pessoa pela falta de algo era uma forma de despersonalização. Não existem pessoas invisíveis, mas talvez um Estado cego, incapaz de garantir o reconhecimento civil de todos os brasileiros, o direito a ter direitos.

Essa reação inicial foi se desfazendo rapidamente a cada página que percorria do primeiro capítulo, “Sou uma pessoa que não existe”, no qual a autora traduz a experiência vivida por Cristiane, Krícia, Rita, Carlos, Reginaldo, Valderez, Maria da Conceição e outros. Com a anuência dos entrevistados e uma sensibilidade rara, Fernanda da Escóssia opta por manter o prenome real de cada um deles, argumentando que seria injusto chamar de forma diferente quem demorou tanto tempo para ter seu nome reconhecido oficialmente. 

Para além da descrição empática, a análise dos casos contribui para o entendimento de aspectos centrais da exclusão causada pela falta de documentos. A história de Cristiane, sua filha Krícia e sua neta Mayra mostra que, em geral, a falta de documentação não é um fenômeno individual, mas familiar e geracional. Uma pessoa sem registro de nascimento tem grande probabilidade de pertencer a um agrupamento familiar no qual outras pessoas vivem a mesma situação. Esse é um achado muito relevante para as políticas públicas.

Mesmo sem representatividade estatística, por se tratar de uma análise etnográfica, a maioria das pessoas entrevistadas é negra, pobre e do sexo feminino. A falta de documentos insere-se assim no quadro geral de exclusão da sociedade brasileira. 

Em diálogo com a obra da antropóloga Mariza Peirano, Fernanda da Escóssia mostra como o documento tem um caráter performativo — “o documento faz o cidadão” — e como isso tem desdobramentos importantes para a compreensão da construção do cidadão como um sujeito de direitos e não como alguém que recebe uma dádiva do Estado. O reverso é que, em uma sociedade de pessoas documentadas, os indocumentados estão sempre em condição de suspeita, o que traz um profundo impacto moral. A história de Rita é um caso representativo do peso da vergonha de não ter documentos, pois isso fez a jovem esconder sua condição até do namorado.

A utilização do conceito antropológico de margens do Estado é uma escolha particularmente feliz em Invisíveis. Essas margens não devem ser vistas apenas do ponto de vista geográfico, mas também do locus social ocupado pelos indivíduos, que faz com que não sejam plenamente legíveis pelo Estado, facilitando a violação de direitos. 

Mesmo em uma cidade moderna como o Rio de Janeiro, onde a pesquisa foi realizada, vivem pessoas que constroem sua vida à margem do mundo dos direitos. Muitas delas passaram anos tentando superar essa condição, mas esbarraram no aparelho burocrático de um Estado despreparado para atendê-las. 

Voltarei à questão da burocracia mais adiante. Antes, porém, é fundamental destacar a contribuição da análise das motivações que levam as pessoas indocumentadas a querer um documento. A primeira é pragmática. Muitos querem seus documentos pessoais para ter acesso a programas sociais, serviços públicos e outros benefícios aos quais têm direito. 

A segunda motivação é a “urgência de legibilidade”: alguma situação-limite da vida em que obter um documento é algo inadiável, tal como uma doença grave que exige a comprovação da identidade para que o tratamento seja acessado. Esse foi o caso de Maria do Carmo, que aos 52 anos descobriu que estava com câncer. Sem documentos pessoais, ela demorou a obter atendimento, o que prejudicou bastante seu tratamento. Quem já sofreu de uma doença como o câncer ou acompanhou algum familiar ou amigo nessa situação pode imaginar a violência que Maria do Carmo sofreu ao não ter acesso ao tratamento pela falta de documentos.

O acesso à documentação civil é um anseio que diz respeito à constituição da identidade pessoal

A terceira motivação é denominada “conversão”, um momento da vida em que a pessoa passa por uma transformação pessoal que culmina com a busca do reconhecimento de sua identidade. Na conversão, muitas vezes de fundo religioso, o documento é visto como o símbolo da mudança e a chave para uma nova vida. É o caso, por exemplo, de quem abandona a drogadição e deseja recomeçar.

A quarta motivação encontrada na pesquisa é a reconstituição do fio da vida: a busca pelos laços familiares e/ou de origem que estão representados no registro civil de nascimento. Esse é um achado importante por mostrar que o acesso à documentação civil é um anseio que extrapola os aspectos utilitários e diz respeito à constituição da identidade pessoal.

Os relatos do primeiro capítulo de Invisíveis constituem um material ímpar para a discussão acerca da dinâmica entre os direitos civis, a cidadania e o papel do aparelho do Estado.

Estado em ação

No ensaio, o momento do recebimento da certidão de nascimento é analisado pela lente do conceito de rito de instituição. O reconhecimento oficial do nome pessoal expresso pela sua inserção no registro civil tem um valor constitutivo para a identidade das pessoas. Para além da dimensão pessoal, fica explícita nesse momento a linha que separa os visíveis e os invisíveis: a invisibilidade não é uma propriedade da pessoa, mas do seu reconhecimento como cidadão, e o documento torna tangíveis conceitos abstratos como cidadania, Estado e inclusão.

A metáfora da síndrome do balcão molda a discussão a respeito da burocracia responsável pela emissão dos documentos, tema presente no segundo capítulo. A expressão foi incorporada como categoria de análise ao ser empregada por uma assistente social entrevistada pela pesquisadora.

Os indocumentados entrevistados não estão em áreas remotas e sem acesso aos serviços públicos responsáveis pelo registro civil, mas no Rio de Janeiro. Ainda assim, todos fizeram inúmeras tentativas de resolver o problema em diferentes instâncias da administração pública e nos cartórios — serviços delegados pelo poder público — antes de serem atendidos no ônibus do sub-registro localizado na Praça Onze, no centro da cidade. 

O caso extremo e emblemático é o de um homem que foi orientado a percorrer uma série de cartórios de registro civil a fim de conseguir, em cada um deles, um carimbo com a comprovação de que realmente não possuía registro de nascimento.
A exigência era a de que conseguisse o carimbo de “nada consta” em todos eles para que pudesse ser registrado. Mesmo após cinco anos peregrinando de balcão em balcão, ele ainda estava na metade da lista dos cartórios, segundo relatado por Sylvia, uma das juízas entrevistadas na pesquisa.

Se “o documento faz o cidadão”, na expressão de Peirano, não é a ausência de documentos que o exclui, mas sim a incapacidade do Estado de reconhecer o cidadão quando este o procura em seus balcões.

Não se trata apenas de um jogo de palavras. Ao analisar a síndrome do balcão, a autora abre uma janela de oportunidades para uma compreensão sistêmica do problema que ainda leva à existência de pessoas indocumentadas no Brasil. Os documentos não são autônomos, não são produzidos no vácuo. Do balcão para o lado de dentro da burocracia, temos um arranjo organizacional fragmentado e uma legislação obsoleta que regulam o funcionamento dos serviços de registro civil e identificação.

O ônibus do sub-registro é um balcão que acolhe e inclui, mas há um detalhe que pode passar despercebido. O balcão do ônibus é efetivo em grande parte devido ao Serviço de Promoção à Erradicação do Sub-Registro e à Busca de Certidões (SEPEC), uma unidade administrativa criada no TJ-RJ que tem acesso a diversas bases de dados públicas e consegue realizar buscas e encontrar evidências para os processos do ônibus.

O SEPEC emula a capacidade estatal de consultar e integrar informações de bases de dados do cidadão. Mas faz isso de forma artesanal, quando um país da dimensão do Brasil precisa de mecanismos sistêmicos para o compartilhamento de dados. O governo continua sem uma solução eficiente que concilie as necessidades das políticas públicas e a nova legislação de proteção de dados pessoais.

Os entrevistados têm em comum a trajetória de exclusão em variadas esferas, que os leva a uma condição de subalternidade. É extrema a dificuldade em lidar com as exigências de um processo de registro tardio de nascimento, que requer a capacidade de provar elementos mínimos que permitam o reconhecimento de suas histórias. Apesar da significativa simplificação do procedimento em 2013, ainda é um processo longo e difícil. A integração entre o registro civil e a identificação civil é um elemento-chave para tornar mais inclusivo e efetivo o processo do registro tardio.

Nesse contexto, a figura do tutor social cumpre um papel fundamental na jornada até o ônibus e ao registro de nascimento. O tutor social é quem ajuda a pessoa em sua busca pelo documento. Servidores de órgãos como a Defensoria Pública ou as secretarias de Assistência Social são comumente os tutores na esfera pública. Mas muitos tutores estão na esfera privada: são aqueles que, por relações de parentesco, amizade ou mesmo por preocupação social, se propõem a acompanhar a pessoa durante o processo. Na pesquisa de Fernanda da Escóssia, as mulheres predominam nessas ações de tutoria informal. 

A questão de gênero é um aspecto que emerge com muita força. O depoimento de Monique, que relatou escutar do pai que “mulher não precisa de registro”, ressoa como um alerta da complexidade da sociedade brasileira e do impacto das questões morais nas políticas públicas.

A análise do ônibus como um “lugar de sentido” destaca como o encontro com a burocracia está longe da imagem idealizada/demonizada de um momento no qual prevalece apenas o cumprimento de regras impessoais. O encontro no ônibus é uma experiência de imersão na vida íntima do cidadão e de discricionaridade pelos agentes públicos.

Apesar da importância incontestável desse lugar de sentido, o papel do ônibus me parece um pouco idealizado na descrição da autora. Isso porque ele não pode ser entendido como um corpo estranho virtuoso no sistema, pois o responsável pelo eficiente serviço prestado no ônibus, o TR-RJ, é também o principal responsável, em última instância, pelo ineficiente funcionamento dos cartórios de registro civil no Rio de Janeiro. 

Vida e a memória

A legislação possui dispositivos bem definidos para o registro tardio de nascimento. Constata-se, no entanto, que quem chega ao ônibus já havia tentado os caminhos administrativos sem sucesso. O serviço estruturado pelo TJ-RJ para atendimento no ônibus do sub-registro foi planejado de forma a ser efetivo: todo o aparelho da Justiça está lá representado, desde a Defensoria Pública, o Ministério Público e o Tribunal de Justiça até o cartório de registro civil.

Ainda assim, mesmo com todo o rigor formal utilizado para que o procedimento não seja questionado, há momentos em que prevalece uma avaliação subjetiva sobre se aquela pessoa é quem diz ser. Vê-se no depoimento da juíza Esther que se trata de um momento de escolha ética: “Nós, como Estado, não conseguimos achar o registro daquela pessoa. E aí, o que fazemos? Vamos continuar prejudicando essa pessoa?”. 

Se o documento é, formalmente, o meio de provar a identidade e, ao mesmo tempo, visto como constitutivo da percepção subjetiva da identidade, como as pessoas sem documento podem reconstituir e provar sua identidade perante a autoridade da Justiça? Fernanda da Escóssia analisa esse momento de verdade representado pela audiência no ônibus não pelos aspectos técnicos, mas pela ótica da antropologia jurídica. A discussão sobre o papel do testemunho das histórias de vida e a reconstituição das memórias como prova da identidade compõe um capítulo fascinante. 

Esses nossos conhecidos

A existência dos indocumentados é reconhecida como um problema pelo menos desde 1936, quando foi publicada a lei nº 252, que estabeleceu que “os nascimentos ocorridos no território nacional desde 1º de janeiro de 1879, que não foram registrados no tempo próprio, devem ser levados a registro dentro do prazo de um ano”. Eles estão também na literatura e na música, como em Morte e vida severina, de João Cabral de Melo Neto, e na canção “Meu guri”, de Chico Buarque. 

A surpresa diante do tema mostra como o fenômeno da desigualdade ainda contém aspectos ocultos

A surpresa diante do tema da redação do Enem, que revelou a muitos a existência ainda hoje de pessoas indocumentadas, mostra como o fenômeno da desigualdade, já bastante estudado, ainda contém aspectos ocultos. Pesquisas pioneiras como as realizadas pela assistente social Tula Brasileiro, pelos antropólogos Mariza Peirano, Sérgio Carrara e Letícia Ferreira, pelos historiadores Diego Galeano e Beatriz Mamigonian, entre outros, são exemplos de trabalhos que ajudam a dar uma visão mais multifacetada do problema.

A exclusão documental, termo cunhado pela juíza Raquel Chrispino em sua recente dissertação de mestrado, deve ser entendida na perspectiva do direito à identidade pessoal e consolidar-se como um objeto das políticas públicas.

Os indocumentados estão sempre em condição de suspeita, o que traz um profundo impacto moral 

O contexto no qual Fernanda da Escóssia realizou sua pesquisa está delineado por alguns marcos das políticas para o tema. Destaco a lei que tornou o registro civil gratuito em 1996 e a política de erradicação do sub-registro e acesso à documentação civil básica, lançada em 2007 e reeditada em termos praticamente iguais em 2019. O Brasil alcançou a meta de erradicação do sub-registro de nascimento, tendo hoje taxas mais baixas que 5%. Esse resultado é fruto da criação de uma rede de mobilização que envolve o governo federal, os estados e municípios, o Poder Judiciário, representações dos cartórios e a sociedade civil. Foram necessárias inúmeras ações, tais como campanhas de registro de nascimento para grupos vulneráveis, a padronização dos modelos de certidões do registro civil, a criação do cadastro nacional de cartórios, a implantação das unidades de registro civil nas maternidades, o cruzamento de dados entre sistemas de informação da saúde e as bases do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a criação da base de dados nacional para apoio à gestão de políticas públicas, a criação da plataforma de registro civil para integração dos cartórios e a inscrição do número do cadastro de pessoa física no registro de nascimento.

A lista de aperfeiçoamentos ocorridos nos últimos quinze anos é longa mesmo. Mas ainda há muito por ser feito. Novos elementos entraram em cena nos últimos cinco anos, particularmente a criação da base biométrica nacional pelo projeto da Identidade Civil Nacional (ICN), a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD), a lei de governo digital, que impulsionou a digitalização intensiva da oferta de serviços públicos pela plataforma gov.br, inclusive com a criação do serviço de identificação do cidadão. Também deve ser destacada a recente padronização e integração da carteira de identidade nacional, realizada pelo Decreto nº 10.977, de 23 de fevereiro de 2022.

O tema exige amplo debate. Já passou da hora da aprovação de um novo marco legal para a identidade civil no Brasil. Continua em espera, também, a agenda de reestruturação dos cadastros administrativos, que adotam arquiteturas tecnológicas, e modelos de operação e governança que precisam ser revistos à luz dos recentes progressos, especialmente a criação da base biométrica nacional. 

Não é possível esperar a solução de todos os problemas do passado para incorporar as possibilidades abertas pela digitalização. No entanto, em um país tão desigual como o Brasil, é necessária muita atenção para que os serviços eletrônicos sejam inclusivos e não adicionem uma barreira adicional ao acesso aos serviços públicos.

Com Invisíveis, Fernanda da Escóssia dá uma contribuição preciosa à compreensão analítica dos indocumentados a partir da ótica deles próprios. Uma contribuição que passa a ser referência obrigatória não apenas nos estudos sobre documentação pessoal, mas também para a análise de políticas públicas que visam minimizar a exclusão documental e, de forma mais ampla, o problema da desigualdade no país. 

A perspectiva da população precisa ser vista para além da questão da proteção de seus dados. Entender suas trajetórias pessoais e a jornada rumo ao acesso aos direitos e serviços públicos é fundamental para evitar a perpetuação de modelos fragmentados de funcionamento das políticas públicas, que têm grande peso na reprodução da desigualdade.

Quem escreveu esse texto

Cláudio Machado

É bacharel em filosofia e especialista em gestão estratégica de sistemas de informação.

Matéria publicada na edição impressa #59 em junho de 2022.