Desigualdades,

Muito além da vacina

Como a pesquisa e o método científico podem orientar diferentes políticas de desenvolvimento social

01maio2022 - 04h51 | Edição #57

Economistas e outros cientistas sociais cultivam o sonho de que as políticas públicas sejam discutidas pela sociedade “com base em evidências”. Recursos públicos deixariam de ser desperdiçados, e o trabalho de pesquisadores na academia e de tecnocratas em órgãos públicos orientaria a tomada de decisões, superando a dominância do achismo onde florescem os lobbies dos grupos organizados. Gastos públicos, arrecadação de tributos e a regulação de setores econômicos seriam decididos de forma parecida com a vacinação: uma política pública que veio para vencer um terrível mal e é fruto do conhecimento científico. É possível imaginar um Estado que ofereça mais campanhas de vacinação e menos cloroquina?

Não foi há muito tempo que comparávamos taxas de eficácia de diferentes imunizantes baseados em estudos que separavam adequadamente a intervenção do efeito: eles dividiam grupos semelhantes e davam vacina a um e placebo a outro. A diferença observada nos dois grupos em relação a contágio e mortes permitia o cálculo de eficácia. Discutíamos as taxas das diferentes marcas e até a possibilidade de uma mesma intervenção ter efeitos distintos em grupos diferentes. 

A vacina de uma empresa tem eficácia diferente nas populações do Brasil, da Turquia, da China e da Indonésia. Uma vacina parece pior para grávidas, outra melhor para crianças. Aceita-se que a intervenção é meritória apesar de ter efeitos colaterais, porque dados mostram que os graves são raros e os comuns são modestos. Discutimos também a intensidade da intervenção: quantas doses de cada imunizante são necessárias e, mais recentemente, a importância de reforços.

Apesar de tantas nuances e da moderna polarização na opinião pública, essa intervenção estatal avançou muito no Brasil, com um grau de concordância relativamente alto quando comparado ao de outras políticas. A compra dos imunizantes passou serenamente pelo Congresso. Mais de 90% dos brasileiros adultos se vacinaram ao menos uma vez — apesar dos antivax. Em outros países em que foram disponibilizadas, as vacinas também tiveram ampla adesão.

Dá para a ciência orientar outras áreas em que o Estado atua? Pode ela responder de forma convincente sobre questões típicas do debate social? Por exemplo: benefícios são mais eficazes contra a pobreza quando pagos a famílias com idosos ou a famílias com crianças? A dose deve ser alta para reduzir o risco de miséria ou baixa para evitar desestímulo ao trabalho dos familiares que podem trabalhar?

Gastos sociais maiores não levaram à perda de pib ou à acomodação dos trabalhadores

A ideia de que sim, a ciência tem respostas para guiar políticas de desenvolvimento social parece subjacente ao ótimo Making Social Spending Work (Fazendo funcionar o gasto social), em que o professor Peter H. Lindert sintetiza em achados — e lições — o resultado de décadas de pesquisas em áreas como combate à pobreza e educação, bem como o resultado da experiência internacional em políticas nessas áreas. O livro, lançado em 2021, ainda não tem versão brasileira. Lindert é professor na Universidade da Califórnia em Davis e já havia publicado no início do século o elogiado Growing Public (Fazendo crescer o setor público), sobre o (falso?) dilema entre redistribuição de renda e crescimento econômico.


Making Social Spending Work (Fazendo funcionar o gasto social), em que o professor Peter H. Lindert sintetiza em achados — e lições — o resultado de décadas de pesquisas em áreas como combate à pobreza e educação

Lindert ressalta que redes de proteção social são muito recentes na história mundial, apesar de a vulnerabilidade dos cidadãos a más condições econômicas preceder em muito a Revolução Industrial e os mercados capitalistas modernos. Seria somente a partir do início do século 20 — com o enriquecimento dos Estados e a ampliação da democracia — que a proteção social se difunde (pense em como são mais antigos outros tipos de gastos públicos, como o militar). É sobre o ocorrido a partir daí que o livro se debruça, seja pela história do desenvolvimento social em diferentes países, seja pela literatura científica a partir de intervenções de políticas públicas.

Dez lições

O economista acredita que emergem daí dez achados principais sobre política social. São eles, em resumo:

1. O gasto social de um país só decola depois que ele tem capacidade fiscal e que há pressão política para que o gasto seja implementado — razão tanto pela qual esse tipo de gasto é relativamente recente quanto pela qual ele se difundiu primeiramente pelo norte europeu.

2. Historicamente, uma grande barreira ao crescimento e à igualdade foi a recusa dos poderosos em estabelecer impostos para custear a educação. Países desenvolvidos perderam um século ao demorar para instituir a educação em massa quando havia recursos nas suas sociedades para isso.

O gasto social deixou de priorizar jovens e pobres para se concentrar nos mais velhos e com maior poder político

3. Ao longo do século 20, houve uma longa mudança de foco no gasto social, que deixa de priorizar jovens e pobres para se concentrar em grupos mais velhos e com maior poder político. Essa mudança limitou e tem limitado os efeitos positivos do gasto social sobre o crescimento econômico e a desigualdade.

4. Gastos sociais maiores não levaram à perda de pib ou à acomodação dos trabalhadores. 

5. Governos passaram a gastar mais com o social a partir do início do século 20, e sem interrupções. Não houve reversão nem por movimentos conservadores a partir dos anos 80. Os ganhos redistributivos desse gasto são na verdade subestimados normalmente porque os efeitos progressivos do gasto com educação não são observados a curto prazo.

6. A principal ameaça nos próximos anos para a rede de proteção social são movimentos migratórios e uma possível reação negativa de grupos nacionalistas, provocando cortes. 

7. A principal ameaça nas próximas décadas para a rede de proteção social é o envelhecimento da população, que via gasto previdenciário pressiona o financiamento do conjunto da política social.

8. O aumento do gasto previdenciário deve ser calibrado de acordo com o crescimento do PIB.

9. A proteção deve ser universal (como na assistência social), independendo da forma de ocupação de cada trabalhador, arranjo que é superior à proteção baseada em vínculos de emprego formal (como na previdência social).

10. Governos devem gastar mais com crianças. Quanto mais jovem o cidadão, maior será o retorno do investimento na sociedade. Para qualquer nível de gasto social, o investimento no desenvolvimento infantil — inclusive em crianças na primeira infância — levará a melhores efeitos sobre o crescimento do pib e à redução da desigualdade. Contudo, várias gerações em vários países preterem esse gasto e priorizam aquele com grupos de maior renda, via aposentadorias.

A importância que Lindert dá aos últimos três achados é tal que eles são transformados em três “lições”. Essa ênfase em controle do gasto previdenciário, integração entre previdência e assistência e foco no desenvolvimento infantil não é, porém, exatamente nova. É convergente com o que modernamente têm defendido organismos multilaterais como o Banco Mundial e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). 

É um modelo que pode ser visualizado em países como Dinamarca e Nova Zelândia, em que dentro do funcionamento do Estado de bem-estar social há grande relevância para a empregabilidade dos cidadãos: preocupação que vai da oferta de creches (para que pais possam se inserir no mercado) a baixos custos trabalhistas, e em que benefícios sociais generosos coexistem com uma legislação trabalhista bastante flexível.

O erro do Brasil

O Brasil é mencionado por Lindert diversas vezes ao longo do livro. Seria um caso de “erro” na política social oriundo do que o autor chama de “gerações egoístas”. Esse tipo de erro ocorreria quando os legisladores sucumbiriam ao lobby de uma geração com medidas que prejudicariam gerações futuras. Ele se refere ao gasto previdenciário, mas também pondera que os excessos desse nosso sistema “foram capturados desproporcionalmente por servidores civis, juízes e militares de alta renda”. Nosso sistema de aposentadorias seria o mais desigual da América Latina e também o mais “anticrescimento [econômico]”. A reforma da Previdência de 2019 é chamada de “modesta”, e a Constituição de 1988, de “Constituição dos grupos de interesse”. 

Lindert manifesta a defesa de uma participação maior no gasto público para jovens: seja por meio de transferências de renda (o Bolsa Família é lembrado), seja por meio da educação básica (principalmente). Ele avalia que chegou a uma situação de “consenso” o argumento de que o investimento do governo deve ser forte nos primeiros anos de vida, tese que seria oriunda de microeconomistas e foi depois confirmada por comparações internacionais e históricas.

Nesse sentido, o Brasil seria um destaque negativo (lembrado junto com Turquia) como um país que poderia ser mais igualitário e crescer mais se as atuais gerações com poder não se apropriassem tanto dos recursos do conjunto da sociedade. 

Em outro extremo aparecem, além de países cujo desenvolvimento humano já é conhecido (Dinamarca, Nova Zelândia, Canadá), Botsuana e Eslovênia como exemplos de maior equilíbrio entre as gerações. O Brasil recebe, porém, algumas menções elogiosas: o avanço da cobertura da educação básica nas últimas décadas é celebrado, e Lindert destaca que ele se deu a uma velocidade maior do que nos nossos vizinhos latino-americanos. Nossa educação também teria ficado significativamente menos elitista, considerando-se um indicador que mede o gasto do governo por aluno no ensino superior (típico de famílias mais ricas) e na educação básica (mais universal). E o Bolsa Família e o Bolsa Escola são citados assim mesmo, em português.

O Brasil poderia ser mais igualitário se as atuais gerações com poder não se apropriassem tanto dos recursos da sociedade

Aliás, Lindert cobre bem os debates sobre educação, mas, apesar do esforçado apanhado de várias áreas, não consegue se dedicar a todas com a mesma intensidade. Por exemplo, há discussões aprofundadas sobre o que funciona para aprendizagem (ele não demoniza vouchers, porém critica o modelo chileno), mas o livro não se debruça tanto sobre a questão da tributação dos mais ricos quando trata do custeio do gasto social. Não há também análise sobre as dificuldades políticas de fazer mudanças: elas são reconhecidas, mas não há sugestões de como vencê-las. Por que alguns países erraram e outros não? Como derrotar grupos de interesse depois que eles já se estabeleceram e seus benefícios estão enraizados? Um país como o Brasil pode reverter sua rota ou as nossas más escolhas são um pecado original que determina nosso futuro?

Também foge do seu objetivo tratar de modelos alternativos aos seguidos pelos atuais países desenvolvidos. Como a China, que tem virtualmente um Estado mínimo em proteção social e em que o Estado se dedica a trabalhar ativamente junto a empresas. O modelo não é livre de muita corrupção, mas a economia, sabemos, cresceu sobremaneira e reduziu a pobreza de forma extraordinária. Goste-se ou não do exemplo chinês, ele é uma referência importante para outros países emergentes — vide, por exemplo, a animação com que os chamados “projetos nacionais de desenvolvimento” ainda são propostos no Brasil décadas após o fim da ditadura militar. 

Eu até apostaria que nas eleições deste ano haverá mais propostas de apoio governamental para empresas lutarem contra a desindustrialização do que propostas para expansão de creches. A ideia de desenvolver empresas em vez de desenvolver pessoas ainda é sedutora no Brasil — e provavelmente o é em outros países emergentes. Um diálogo com essa visão alternativa talvez aumentasse a aceitação das vacinas de Lindert.

Quem escreveu esse texto

Pedro Fernando Nery

Doutor em economia, é consultor legislativo do Senado Federal.

Matéria publicada na edição impressa #57 em fevereiro de 2022.