Desigualdades,

Direitos improvisados

De como o Congresso e o governo perderam a oportunidade de corrigir as vulnerabilidades do Bolsa Família ao criar o Auxílio Brasil

01mar2022 - 04h51 | Edição #55

Brasília. Agosto de 2021. O governo entrega ao Congresso a medida provisória do Auxílio Brasil. O ministro da Cidadania, João Roma (Republicanos), diz que o programa é uma evolução do Bolsa Família. Integrando políticas públicas de assistência social, educação, saúde e emprego, o Auxílio Brasil seria uma espécie de “trilha de emancipação”.

Bastou o teor da MP vir a público para ganhar força a percepção de que o Bolsa Família e seus excelentes resultados foram trocados por mera carta de intenções. Até mesmo os editoriais de imprensa historicamente contrários ao Bolsa Família saíram em sua defesa. Tarde demais.

Bolsonaro vetou um dispositivo para impedir filas no Auxílio Brasil e a obrigação do Executivo com a redução da pobreza

Mas por que tanto incômodo? Para alguns, o Bolsa Família já era um programa consolidado, que poderia ser melhorado, mas não precisava ser substituído. Para outros, o Auxílio Brasil seria um Bolsa Família cheio de novos benefícios vinculados à ideia de mérito, que retirariam o foco do combate à pobreza e confundiriam a população. Para muitos, o desenho do novo programa não era dos melhores e, nesse caso, não havia motivo para trocar o certo pelo duvidoso.

Todas as críticas têm suas razões. O Bolsa Família tinha dois benefícios pagos somente às famílias em extrema pobreza: o básico (R$ 89 por família) e o de superação da extrema pobreza, um complemento para garantir que nenhuma família ficasse abaixo da linha de pobreza extrema (R$ 89 per capita). Seus dois outros benefícios eram pagos, conforme a composição familiar, para as famílias pobres e extremamente pobres. O primeiro dava R$ 41 por gestante, nutriz ou pessoa de zero a quinze anos, no limite de cinco por família. O segundo pagava R$ 48 por estudante de dezesseis e dezessete anos, no limite de dois por família.

O Auxílio Brasil extinguiu o benefício básico, e manteve o de superação da extrema pobreza. Os benefícios de composição familiar passariam a ser de dois tipos: um para crianças de até 36 meses e outro para pessoas de três a 21 anos (entre 18 e 21 anos, somente para quem estivesse na educação básica). No todo, a família poderia receber até cinco benefícios, além do benefício de superação de extrema pobreza. As condicionalidades em saúde e educação foram mantidas, mas o novo programa não definia os valores nem dos benefícios nem das linhas de pobreza.

Dos cinco novos tipos de benefícios de mérito do Auxílio Brasil, os dois primeiros eram de incentivo a talentos acadêmicos e desportivos entre as famílias pobres. O terceiro era um valor pago diretamente pelo governo federal às creches privadas frequentadas pelas crianças do Auxílio Brasil. O quarto, um benefício mensal pago a agricultores familiares pobres, condicionado à doação de uma parcela da produção. O quinto garantia um valor a mais às famílias com pessoas empregadas no mercado formal.

Críticas

Houve questionamento sobre parte do Auxílio Brasil ser basicamente um Bolsa Família modificado e sem valores, o que impedia inclusive estimar seu impacto social e orçamentário, e também sobre o desenho dos incentivos. Por exemplo, os convênios diretos da União com as creches desrespeitavam a estrutura do Fundeb, e a exigência de que o agricultor familiar doasse parte da produção desconsiderava suas condições de cultura agrícola. Mas foi o benefício para o trabalhador formal o que causou mais espanto por se sobrepor a outros, como o seguro-desemprego, o abono salarial e o salário-família, e por privilegiar os menos vulneráveis entre os pobres.

Governos têm o direito de alterar programas para deixar sua marca social, mas isso deve ser feito com clareza sobre diagnóstico, objetivos, ganhos e custos da mudança, o que não se viu com o Auxílio Brasil. Se o governo tivesse simplesmente modificado o Bolsa Família e criado os incentivos num programa separado, ao menos o custo de compreensão da mudança pelas famílias pobres seria menor.

O financiamento do programa também parecia não parar de pé. A cada semana o governo falava em um valor, mas não havia orçamento que permitisse nem sequer a entrada de mais beneficiários no Bolsa Família. E era preciso ampliar os benefícios e as linhas de pobreza, não só para justificar a criação do programa, mas principalmente porque, com o fim do Auxílio Emergencial, a população já empobrecida mergulharia na miséria.

O processo

Foi nesse cenário de incerteza que começou a tramitação da MP do Auxílio Brasil na Câmara, com a relatoria de um deputado simpático ao governo, Marcelo Aro (PP-MG), tornando improvável qualquer aprimoramento. Mas, num plot twist carpado, o relator entrou em cena consertando um bocado de coisas. Separou os benefícios financeiros (aqueles de objetivo claro de combate à pobreza, articulados à saúde e à educação) dos incentivos de mérito, dando aos primeiros o status de direito e garantindo o fim das filas. Atualizou as linhas de extrema pobreza e pobreza, de modo a recompor a inflação desde o último reajuste do Bolsa Família, em 2018. Trouxe os valores dos benefícios para a lei e retirou a limitação de cinco benefícios por família. Liberou os agricultores da obrigação de doar parte da produção, caso isso o prejudique. Atenuou a esquisitice do benefício extra para empregados formais, transformando-o numa espécie de poupança. Fixou o reajuste anual pela inflação e definiu que o Executivo teria de se comprometer com metas de redução da pobreza.

Era quase inacreditável que essa reviravolta pró-pobre acontecesse sob um relator da base governista. Basicamente, estavam supridas as duas lacunas fundamentais do Bolsa Família, e teríamos um programa de transferência de renda garantido, com recomposição inflacionária e sem filas. Esta escriba inclusive abriu uma cerveja em comemoração.

Tolice! Sob pressão da base governista, o reajuste anual nem foi levado ao plenário. No Senado, onde só seriam admitidas emendas de redação -— aquelas que melhoram o texto ou corrigem imprecisões —, as filas foram ressuscitadas. O relator, Roberto Rocha (PSDB-MA), retirou a previsão de que o programa atendesse todas as famílias que cumprissem os critérios. O senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP) acusou o golpe, e a oposição questionou. Venceram a pressão do governo e a interpretação de que a emenda, que retirava um direito, seria mera correção textual. A liberdade interpretativa nadou de braçada rumo à ilegalidade no Senado.

Ao sancionar a lei do Auxílio Brasil, Bolsonaro vetou um pequeno dispositivo que ainda poderia ser usado para impedir as filas e também extinguiu a obrigação do Executivo com as metas de redução da pobreza.

Nos anos de bonança, a falta de regras do Bolsa Família sobre reajustes e filas era pouco questionada. Com a recessão da segunda metade da década de 2010, a maré virou: a população empobreceu, a perda do valor real dos benefícios ficou clara e o programa passou por tentativas de corte. Em 2015, o relator do orçamento, deputado Ricardo Barros (PP-PR), tentou cortar um terço do Bolsa Família. Em julho de 2017, o então ministro Osmar Terra (MDB-RS) decidiu não conceder benefícios a cerca de 500 mil famílias, mesmo havendo vagas. Atribuiu a culpa à gestão “desastrosa” de Dilma Rousseff (PT). A justificativa pegou muito mal e o ministro afinou. Passou a encampar o discurso de “zerar a fila” do Bolsa e cumpriu a promessa até o fim da gestão Temer.

Bolsonaro se elegeu com a promessa de um 13º para o Bolsa Família, que foi pago só em 2019, mas serviu para escamotear o fato de que o governo barrou a inclusão de novas famílias durante todo o segundo semestre daquele ano. As filas cresciam e o ainda ministro Osmar Terra optou por tirar os dados públicos do ar e torturar as informações.

A pandemia chegou e o Auxílio Emergencial segurou as pontas, mas, com a redução do seu valor à metade  em setembro de 2020, a pobreza voltou a crescer. Enquanto a busca dos pobres por ossos e carcaças tomava as manchetes, a fila do Bolsa Família beirava os 5 milhões de pessoas.

Toda essa brincadeira com o Bolsa Família num contexto de exacerbação da miséria contribuiu para que outro consenso relativo ganhasse espaço. A constatação de que o Bolsa Família era o único grande programa social brasileiro sem garantias, apesar dos excelentes resultados; a miséria estampada nas filas e na corrosão dos valores reais dos benefícios; a disputa eleitoral sobre o programa; a compreensão de que reajustes anuais pela inflação poderiam ser mais aderentes à responsabilidade fiscal e ao planejamento do Estado do que reajustes irregulares, baseados em “o presidente mandou”. Tudo isso transformou o direito dos mais pobres à transferência de renda, com garantia de manutenção de seu valor real, em uma ideia desejada por muitos e palatável até para boa parte dos fiscalistas.

No momento da votação do Auxílio Brasil, o governo tinha apoio legislativo para fixar essa conquista, mas optou por pressionar os parlamentares na direção contrária -— e conseguiu. O projeto que saiu do Congresso é muito superior ao que lhe foi apresentado por Bolsonaro, mas esses dois ganhos estruturais caíram por terra.

Orçamento

O desenho do programa estava resolvido, mas o dinheiro para pagar a conta ainda não. O orçamento permitia pagar somente um benefício médio de R$ 220 por mês a cada uma dos 14,7 milhões de famílias que já estavam no Bolsa Família. Mas o presidente havia se comprometido com um benefício de R$ 400, no mínimo, para essas famílias e para os outros 3 milhões que esperavam na fila. A solução viria com alterações na regra do teto de gastos e a pedalada nos precatórios, que viabilizariam o orçamento necessário para cumprir a promessa presidencial em 2022.

E aí, uma nova surpresa! Como quem busca se redimir pela patacoada da “emenda de redação”, o Senado conseguiu negociar, na aprovação do orçamento necessário ao benefício de R$ 400 mensais, a inclusão de um novo parágrafo no Artigo 6º da Constituição, “Dos direitos sociais”: “Todo brasileiro em situação de vulnerabilidade social terá direito a uma renda básica familiar, garantida pelo poder público em programa permanente de transferência de renda cujas normas e requisitos de acesso serão determinados em lei, observada a legislação fiscal e orçamentária”.

Mas afinal, pode ter fila ou não? O governo tem interpretado que, sem espaço no orçamento, filas são constitucionais, pois a inserção de novas famílias seria uma infração à legislação fiscal. É possível, porém, que esse entendimento não se sustente por muito tempo. O Supremo Tribunal Federal determinou, em 2021, o cumprimento da Lei da Renda Básica de Cidadania, de 2004. E a própria lei do Auxílio Brasil o define como uma etapa da implementação da Renda Básica de Cidadania. O cerco à naturalização do não direito dos pobres talvez esteja se fechando.

O Bolsa Família era o único grande programa social brasileiro sem garantias, apesar dos excelentes resultados

Hoje, o Auxílio Brasil é pago a 18 milhões de famílias extremamente pobres (com renda de até R$ 105 per capita) ou pobres (de até R$ 210 per capita). Conforme a composição, as famílias recebem o benefício de primeira infância (por criança de até 36 meses), no valor de R$ 130, ou o de composição familiar (para gestantes, nutrizes ou pessoas entre três e 21 anos), de R$ 65. As pessoas entre dezoito e 21 anos só recebem caso estejam matriculadas ou tenham concluído a educação básica. Não há limite de benefícios por família. Se, mesmo com esses dois benefícios, as famílias permanecerem abaixo da linha de extrema pobreza, recebem o benefício de superação. O valor médio do Auxílio Brasil é de R$ 220 mensais por família, cerca de 16% a mais do que o anteriormente pago no Bolsa Família.

No entanto, as famílias do Auxílio Brasil recebem mais: o Benefício Extraordinário, criado por medida provisória em dezembro de 2021, completa o valor mínimo de R$ 400 por família. É um benefício esquisito, que cria iniquidades: por exemplo, uma pessoa que mora sozinha recebe o mesmo valor final que uma mãe solo com quatro filhos de três anos ou mais. Além disso, sua vigência termina em 2022, gerando receios sobre como amanhecerão, na virada do ano, 18 milhões de famílias vulneráveis.

Epílogo

Brasília. Madrugada de 1º de janeiro de 2023. Na periferia da cidade, Cida, beneficiária do Auxílio Brasil, não consegue dormir. Seu benefício será reduzido à metade, e ela teme voltar a revirar latas de lixo em busca de comida. Na parte chique da capital, prestes a tomar posse, o novo presidente dorme tranquilamente, pois já se planejou e tem uma solução para evitar que o medo de Cida se concretize. Num sonho, ele agradece à sua velha amiga que lhe disse, ainda em 2021: “É melhor já ir planejando o combate à pobreza, pra não cair nos miseráveis improvisos de Jair”.

Quem escreveu esse texto

Letícia Bartholo

Socióloga, é especialista em políticas públicas.

Matéria publicada na edição impressa #55 em outubro de 2021.